近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。国家发改委规划司有关负责人表示，我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期，将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

《意见》出台引起了各界对“以县城为重要载体的城镇化建设”的关注。

中央如何定调县城的发展？如何强化产业支撑？是否会“严控大城市”？针对社会关切的热点问题，人民网财经梳理了相关文件内容，结合专家学者观点进行解读。

“发展小城镇”是否意味着“严控大城市”？

《意见》出台后，国家城镇化的方向是否发生变化？未来是否要严控大城市而发展小城镇？

“这是误解。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎表示，城镇化发展进程中，城市群是城镇化主体，这一点并没有改变。中国的城镇化率达到了65%，进入了城镇化的下半程，城镇化仍有空间。目前，中心城市已有长足发展，乡村振兴正在全面启动，在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。

中国城市规划设计研究院院长王凯表示，一些大城市周边的县城，本身就是城市群的组成部分。同时，一些农业地区的县，其功能的独特性是大城市无法替代的，这些县城的发展有其必然性。

“一个大的目标，是要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这其实是一个网络化的结构，大中小协调多种形态共存。”王凯认为，以县城为重要载体的城镇化建设，与推进大城市的发展并不矛盾，未来大城市的发展还会继续推进。

如何看待不同县城差异化定位发展？

《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五种类型，并给予分类引导。

国家发展改革委规划司有关负责人指出，县城数量大、类型多，发展路径各不相同。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

“可以看出，决策部门在认识中国的区域经济发展和城市体系方面，对于客观经济规律的把握越来越科学，越来越能够做到尊重区域经济发展的规律和城市发展的规律。”上海交通大学特聘教授陆铭认表示。

有观点认为，未来县城发展将迎来分水岭，经济发展强劲的县城或将获得更多发展空间，形成强者恒强的局面。对此，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚表示：“从人均GDP的角度看，肯定会产生差距。但未来县城和县城之间的生活水平、生活质量和它所依赖的公共服务和社会保障体系，以及居民的实际消费购买力会进一步均等化。”

县城发展如何强化产业支撑？

国家发展改革委规划司有关负责人指出，当前，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

产业是县城建设发展的根基。如何推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础？

中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员陈雯介绍，全球生产网络中，中小城市的生产供应链基本都被大城市掌控，依附于大城市发展。县城的发展，应通过“精明专业化分工”强化产业支撑，让中小城市从自身需求和比较优势出发，找一些“空当”，在一体化区域中承担更多元化、专业化的功能。

“从实际情况来看，‘一县一品’在很多地区都做得很好。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，县城产业的发展要充分考虑实际基础、资源禀赋等条件，要采取产业集群的思维，“要基于自身软硬件环境，配套基础设施和公共服务，这是地方政府要用力的地方。”

人口流出县城如何转型发展？

近年来，中国县城发展分化明显。《意见》中“人口流失县城”的提法引起各界广泛关注，这是中央文件首次提及这一概念。

《意见》强调，“防止人口流失县城盲目建设”“引导人口流失县城转型发展”。

“这不能被简单视为消极现象。”南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥表示，一些县城人口数量在减少，但在整个市域、都市圈范围内，这些减少的人口相当一部分集聚到了中心城区，这样的人口空间再分布有其合理性。

同时，《意见》提出了具体措施，如严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

在陆铭看来，对于已经投资建设了大量产业园、基础设施、新城，但缺乏持续人口增长和产业发展动力的地区，如何逐渐地收缩式发展，将闲置的建设用地复耕为农业用地和生态用地，让土地指标动起来，亟需破题。

如何防止“一哄而上”“两极化发展”？

国家发改委相关负责人指出，在县城建设中要注意守住5条底线：一是要严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，防止利用“新城建设”等名义侵占耕地和生态空间；二是守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，更不能以县城建设为名炒作房地产；三是严格控制撤县建市设区，防止周边大城市无序扩张；四是防控灾害事故风险，提升县城发展韧性；五是防范地方政府债务风险，在发展需要和财力允许前提下尽力而为、量力而行。

“既要发挥县城的中心作用，同时也要处理好县城与一般城镇之间的关系，防止在县域内出现新的两极化。”在中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯看来，以县城为重要载体的城镇化建设，不能把所有的资源都过度集中在县城区域。

华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌认为，只有以县域为基本单元来思考城镇化建设，才能够更好地把握县城的发展定位。要统筹发展与安全的关系，平衡县城产业发展和硬件基础设施建设，与社会基础设施建设和农业基础设施建设的资源配置。“不能仅讨论二产三产意义上的城镇化，而要把粮食安全的命题纳入统筹布局，这意味着要更多地支持和反哺粮食安全。”